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詳解反壟斷法修訂草案:罰款標準大大提高,互聯網反壟斷更難了?

摘要:國家市場監管總局1月2日發布《<反壟斷法>修訂草案(公開征求意見稿)》,向社會公開征求意見。對比現行反壟斷法發現,征求意見稿進行了幾十處修改,主要體現在加強互聯網市場支配地位的認定,吸收公平競爭審查制度,嚴厲打擊濫用行政權力排除、限制競爭,完善經營者集中相關規定,大大提高反壟斷調查和處罰力度等方面。

國家市場監管總局1月2日發布《<反壟斷法>修訂草案(公開征求意見稿)》,向社會公開征求意見。

21世紀經濟報道對比現行反壟斷法發現,征求意見稿進行了幾十處修改,主要體現在加強互聯網市場支配地位的認定,吸收公平競爭審查制度,嚴厲打擊濫用行政權力排除、限制競爭,完善經營者集中相關規定,大大提高反壟斷調查和處罰力度等方面。

互聯網的反壟斷認定更難了?

互聯網產品被認為是反壟斷法的新挑戰,比如微信的月活用戶已經突破了11億,是否在即時通訊市場具有市場支配地位;滴滴是否在出行市場具有市場支配地位?

這在傳統反壟斷理論上幾乎可以確定的答案,在互聯網場景下卻被松動。相反,互聯網賽道中,往往只有一兩個頭部產品才能在市場上存活下來,互聯網產品也必須通過占據相當的用戶規模,才能提供更好的產品體驗。

中國人民大學法學院教授、副院長楊東就認為,用傳統的《反壟斷法》去認定互聯網世界的數字經濟市場的支配地位非常困難。此次修訂將數字經濟新業態納入《反壟斷法》中,在全世界都具有前瞻性。

針對互聯網業態的特點,反壟斷法草案也相應作出了安排。

首先,在第一條立法原則方面增加規定“鼓勵創新”。

互聯網行業目前仍是創新高地,尤其是“互聯網+”深入推進,從信息產業向工業制造業等行業擴展,對于共享經濟、平臺經濟等新業態,國家也明確秉持包容審慎監管理念。

其次,更重要的是,草案在第二十一條關于認定經營者具有市場支配地位應當依據的因素中,增加一款:認定互聯網領域經營者具有市場支配地位還應當考慮網絡效應、規模經濟、鎖定效應、掌握和處理相關數據的能力等因素。這是對互聯網競爭政策,以及以往執法、司法經驗的最新總結。

吸收公平競爭審查制度

國務院2016年6月印發《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》,提出公平競爭是市場經濟的基本原則,是市場機制高效運行的重要基礎。這一制度被明確寫入了征求意見稿。

首先,在第四條增加規定“強化競爭政策基礎地位”;

其次,增加一條作為第九條:國家建立和實施公平競爭審查制度,規范政府行政行為,防止出臺排除、限制競爭的政策措施;

第三,在第十條關于國務院反壟斷委員會的職責中,增加協調“公平競爭審查”工作;

第四,在第四十二條對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力限制競爭進行規定時,增加一款:行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織,在制定涉及市場主體經濟活動的規定時,應當按照國家有關規定進行公平競爭審查。

提高反壟斷法律體系的權威性

反壟斷法律和執法、司法必須具有權威性、公信力,否則其公平性將受到質疑,執法、司法結果也會受到社會質疑。對此,征求意見稿明確了反壟斷執法機構及其設置。

一是第十一條明確規定,國務院市場監督管理部門是國務院反壟斷執法機構。

根據十三屆全國人大一次會議審議通過的國務院機構改革方案,國家發展和改革委員會、國家工商行政管理總局和商務部三部委下屬的反壟斷執法機構統一并入了國家市場監督管理總局。整合后的新反壟斷執法機構隸屬于國家市場監督管理總局,與后者的其他司局合署辦公。自此,我國反壟斷執法中存在差不多十年之久的“三分天下”局面終于結束。機構改革的成果如今被寫入法律。

二是第十一條第二款增加規定,國務院反壟斷執法機構可以“設立派出機構”。這又增強了反壟斷執法在破除地方保護方面的獨立性、權威性。

三是國務院反壟斷執法機構得到了部分國務院的下放職權。第二十四條將原條款“經營者集中達到國務院規定的申報標準的”修改為,“經營者集中達到國務院反壟斷執法機構規定的申報標準的”。

嚴打行政壟斷

提高反壟斷法律體系的權威性的一個鮮明特點是“敢碰硬釘子”。

首先是對于關鍵國企,第七條增加一款:前款規定行業的經營者應當依法經營,誠實守信,嚴格自律,接受社會公眾的監督,不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。

這條是對“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業”的“反壟斷豁免”,即“國家對其經營者的合法經營活動予以保護”。但盡管如此,征求意見稿還是從保護消費者利益出發,對其“合法壟斷”進行了必要限制。

其次是對于行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織,反壟斷執法機構與前兩者同屬政府部門,因此,對其的調查難免存在隔閡和阻力,但征求意見稿作出多項安排意在增強調查和處罰力度。

一是在第六章對涉嫌違法行為的調查中增加一條作為第五十二條:反壟斷執法機構依法對濫用行政權力排除、限制競爭的行為進行調查。被調查的行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織、經營者、利害關系人或者其他有關單位或者個人應當按照反壟斷執法機構的要求報告相關事項、提交相關資料,并就報告事項和提供的資料作出說明。

也就是說,反壟斷執法機構不僅可以調查經營者和個人,還可以調查行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織,行政機關不僅要接受調查,還要履行相應的報告等義務。這無疑將大大提升執法機構公正執法的形象,提升執法公信力,當然,也給執法機構的執法力度提出了挑戰。

二是對于行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力,實施排除、限制競爭行為的處理方面,現行法律要求由濫用行政權力的機關的上級機關責令改正,征求意見稿則規定反壟斷執法機構可以直接責令改正。

此外,還增加一款:行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織應當在反壟斷執法機構規定的時間內完成改正行為,并將有關改正情況書面報告反壟斷執法機構。

三是如果被調查機關拒絕、阻礙調查,增加規定:反壟斷執法機構可以向有關上級機關和監察機關提出依法給予處分的建議。

禁止組織、幫助達成壟斷協議

我國反壟斷法對壟斷行為主要分為壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中和濫用行政權力排除、限制競爭,征求意見稿并未改變這個機構。

在第二章壟斷協議部分,增加一條作為第十四條,規定“禁止經營者之間達成壟斷協議”。

同時增加一條作為第十七條,規定“禁止經營者組織、幫助其他經營者達成壟斷協議”。

壟斷協議在一定情形下不被禁止,比如“為改進技術、研究開發新產品的”,“為實現節約能源、保護環境、救災救助等社會公共利益的”等。但征求意見稿嚴格了經營者的證明條件,增加規定,要求經營者應當證明所達成的協議“是實現相關情形的必要條件”。

主動調查涉嫌壟斷的經營者集中

征求意見稿對第四章經營者集中的修改較多。

首先,對經營者通過合同等方式取得對其他經營者的控制權進行了解釋,增加規定:前款所稱控制權,是指經營者直接或者間接,單獨或者共同對其他經營者的生產經營活動或者其他重大決策具有或者可能具有決定性影響的權利或者實際狀態。

其次,征求意見稿要求反壟斷執法機構對于經營者集中的審查要更主動。

對第二十四條增加一款:經營者集中達到申報標準,經營者未依法申報實施集中的,或者經營者集中未達到申報標準,但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的,國務院反壟斷執法機構應當依法進行調查。

也就是說,反壟斷執法機構工作人員不能只是坐在辦公室里,等著合并企業遞交材料,然后進行審查,還要對可能構成壟斷但未申報的企業合并主動出擊,進行調查。

相應的,征求意見稿增加一條作為第三十四條,對國務院反壟斷執法機構主動調查的案件如何處理進行了規定:未達申報標準的經營者集中,經調查具有或者可能具有排除、限制競爭效果的,國務院反壟斷執法機構可以按照本法第三十二條、三十三條規定作出處理決定。經營者已經實施集中的,國務院反壟斷執法機構還可以責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及采取其他必要救濟措施恢復到集中前的狀態。

公安機關應當依法予以協助

加強反壟斷調查的力度和對壟斷行為的處罰力度,是征求意見稿的亮點。

在加強反壟斷調查的力度方面,首先,第四十四條對反壟斷執法機構調查涉嫌壟斷行為進行規定時增加規定:“必要時,公安機關應當依法予以協助。”

這樣,反壟斷執法機構的調查行為將得到更有力的保障,增強執法力度。

其次,征求意見稿還增加規定了反壟斷執法機構不得中止調查的三種壟斷協議,即(一)固定或者變更商品價格;(二)限制商品的生產數量或者銷售數量;(三)分割銷售市場或者采購市場。

第三,被調查的經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為后果的,反壟斷執法機構可以決定中止調查。但是,征求意見稿增加規定:經營者應當在規定的時限內向反壟斷執法機構書面報告承諾履行情況。

第四,增加一條作為第五十一條:國務院反壟斷執法機構作出經營者集中審查決定后,有事實和證據表明申報人提供的文件、資料存在或者可能存在不真實、不準確,需要重新審查的,國務院反壟斷執法機構可以根據利害關系人的請求或者依據職權,依法進行調查,并撤銷原審查決定。

大大提高罰款標準

對壟斷行為的處罰力度方面,征求意見稿對不同形式的壟斷行為提高了處罰力度。

對于壟斷協議。首先,現行反壟斷法規定,尚未實施所達成的壟斷協議的,可以處五十萬元以下的罰款。征求意見稿增加規定,對于“上一年度沒有銷售額的經營者”達成了壟斷協議的也要罰款。且將五十萬元以下提高到了五千萬元以下。

其次,征求意見稿增加規定:組織、幫助經營者達成壟斷協議的,適用前款規定。也要接受巨額罰款。

再次,對行業協會違反本法規定,組織經營者達成壟斷協議的,增加了“由反壟斷執法機構責令停止違法行為”,此外,將現行法律規定的可以處五十萬元以下的罰款,提高到五百萬元。

對于濫用市場支配地位的處罰,征求意見稿未做修改。

對于經營者集中的處罰,征求意見稿增加了嚴厲處罰。首先,對于具有以下情形之一的,由反壟斷執法機構處上一年度銷售額百分之十以下的罰款:(一)應當申報而未申報即實施集中的;(二)申報后未經批準實施集中的;(三)違反附加限制性條件決定的;(四)違反禁止經營者集中的決定實施集中的。

其次,除前款規定外,增加規定:反壟斷執法機構可以根據具體情形,附加減少集中對競爭產生不利影響的限制性條件,責令繼續履行附加的限制性條件中的義務或變更附加的限制性條件。

此外,經營者實施壟斷行為,給他人造成損失的,除了依法承擔民事責任,征求意見稿還增加規定:構成犯罪的,依法追究刑事責任。

責任編輯:霍玟冰

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